теория конституция



1Глава I. Развитие федерализма в советский период

За свою многовековую историю Россия знала разные процессы: и дробление, и укрепление своей государственности. Как империя она складывалась столетиями в результате войн, договорных союзов, добровольного вхождения в нее целых народов, стремившихся обеспечить себе условия для выживания. В период от февраля до октября 1917 г. Российская империя распалась. Это был самый драматичный период. Рухнуло многовековое государственное единство России. На огромных пространствах империи все отделились от всех, а главным образом от традиционного центра. Появились буржуазно-националистические правительства: на Украине и в других регионах. Расчленялись, рвались на куски власть и собственность, территории и судьбы народов, армия и промышленность. А сменявшие друг друга «временные правительства» не смогли выработать и предложить обществу новую концепцию развития государственности.

Пришедшие к власти большевики очень быстро, всего за пять лет, восстановили былое территориальное единство. Успех большевиков был заключен в том, что они предложили идею федерации равных народов и этим они «разрушили» национальное движение на окраинах. При этом советская федерация республик предлагала народам устанавливать отношения на основе равноправия и поддержки их освободительных стремлений.

Был и другой путь, задолго до революции обсуждавшийся в кругах социал-демократии. Это — культурно-национальная автономия в рамках унитарного государства. Лидер большевиков В.И.Ленин, рассматривая вопрос об устройстве нового государства, пришел к выводу о необходимости замены тезиса об унитарном демократически централизованном государстве тезисом о федеративном устройстве государства в целях сохранения целостности государства. Мотивируя это, он отмечал, «что федерализм является переходной формой к единству народов». Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т.41, с.438. Унитарное государство — форма государственного устройства, при которой территория государства, в отличие от федерации не имеет в своем составе федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (районы, области), которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают.

Унитарное государство характеризуется следующими признаками:

1. Унитарное государство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют руководство соответствующими местными органами.

На территории унитарного государства действует одна конституция, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.

3. Составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью.

4. Унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию.

5. Все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене.

6. Унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.

7. В подавляющем большинстве современных унитарных государств основное территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним в ряде стран имеются административно-территориальные единицы как общего типа, где действуют органы общей администрации, так и специального где действуют сп Октябрьской революции Россия представляла собой унитарное государство. Уже к концу XIX в. ее территория составляла 22 млн. кв. км, а в состав стодвадцатимиллионного населения входили сто пятьдесят наций и народностей, принадлежавших к различным конфессиям. Большое пространство, невозможность эффективного управления им из одного политического центра, поликонфессиональность, полиэтничность, сложные межнациональные отношения, желание входящих в состав России наций сохранить национальную самобытность и признаки государственности уже тогда обусловили широкий интерес к идеям автономии и федерации. Сознание того, что «невозможно управлять одними и теми же способами и учреждениями туркменами и великороссами, сибирскими кочевниками и кавказскими племенами, кокандцами и немцами, Финляндией и Польшей,» обусловило появление элементов автономии в региональной и национальной политике царского правительства. Автономные системы управления действовали в Прибалтике, на Украине, в Сибири, Бессарабии, на Северном Кавказе, в Грузии, Азербайджане, Ереванской и Нахичеванской областях, Средней Азии, в созданном в 1815 г. Царстве Польском и в присоединенной к России в 1809 г. Финляндии. Ужесточение системы управления на рубеже XIX–XX веков и уничтожение только появившихся начал самоуправления вызвало резкое обострение межнациональных отношений.

В отличие от политической власти, в научных кругах необходимость реформирования политико-территориального устройства Российского государства была более четко осознана: высказывались идеи о культурном самоопределении народов России, о местной автономии и федеративном устройстве, а также о культурно-национальной автономии, самоопределении наций и наделении их правом отделения в самостоятельное государство. Появилось множество публикаций о проблемах автономии и федерации. При некоторых различиях в аргументации преобладала идея перехода к федеративной форме территориальной организации и создания в ее рамках областных и национальных автономий.

После Февральской революции к вопросам государственного устройства обратилась Особая комиссия по составлению проекта Основных законов при Временном правительстве. Предварительный проект статей Основных законов по вопросу об автономии (федерации) предусматривал:

«А. Государство Российское едино и нераздельно.

  Б. В составе государства Российского Финляндия пользуется самостоятельностью на основаниях и в пределах, установленных законом о взаимных отношениях России и Финляндии, принятым Учредительным Собранием.

 В. В государстве Российском будет введена областная автономия.

 Г. Устройство областных учреждений и пределы их ведомства в делах местного законодательства и управления будут определяться законами, издаваемыми центральной законодательной властью».

                Областные власти наделялись правом издавать законы, не противоречащие законам, издаваемым центральной властью. Пределы областного законотворчества и предметы ведения областей  должны были быть определены соответствующими центральными законами об областях.

                Таким образом, федеративные отношения могли быть установлены только с Финляндией, остальные части Российской империи могли претендовать только на статус политической автономии. При этом получение статуса областной автономии не увязывалось напрямую с национальным составом населения, и такой статус, вероятно, мог быть предоставлен и с учетом иных обстоятельств. Однако Октябрьская революция не позволила подобным проектам реализоваться.

Позиция советской власти в вопросе о форме политико-территориального устройства государства была сформулирована В.И. Лениным еще до революции. Основным явился тезис о признании права наций на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Еще I съезд РСДРП в своем решении признал за каждой нацией право на самостоятельное государственное существование, но только в отдельных случаях. Следующим шагом стали решения Поронинского совещания ЦК (сентябрь 1913 года): «Признание права на свободное отделение от России угнетенных царизмом наций безусловно обязательно для социал-демократов во имя их демократических и социалистических задач». Резолюция Поронинского совещания развивала дальше и пункт Программы партии (1903 г.) об областной автономии. В Программе провозглашалось «областное самоуправление для тех местностей, которые отличаются особыми бытовыми условиями и составом населения». На Поронинском совещании впервые была выдвинута идея широкой областной национальной автономии. Кроме того, в резолюции совещания было принято положение о полном равноправии всех наций и языков при «отсутствии обязательного государственного языка».

В работе «Критические заметки по национальному вопросу» В.И. Ленин подверг критике идею национально-культурной автономии, выдвинутую Отто Бауэром и Карлом Ронсором. Культурно-национальная автономия, по мнению австрийских социал-демократов, – это автономия лишь в пределах культурной жизни нации, она не предоставляла нации право иметь свои государственные органы власти. Эта автономия касалась лишь права нации иметь свои школы, клубы, печать, работающие на языке данной нации. Каждая нация должна была избрать свой национальный Совет, который являлся бы чем-то вроде культурно-национального парламента. В противовес В.И. Ленин выдвинул положение о наличии в каждой национальной культуре двух культур, ни о какой общей национальной культуре в условиях буржуазного государства, по его мнению, не могло быть и речи: «Есть две национальные культуры в каждой национальной культуре. Есть великорусская культура Пуришкевичей, Гучковых и Струве, но есть также великорусская культура, характеризуемая именами Чернышевского и Плеханова». Тем самым В.И. Ленин подчеркивал классовый характер национальных культур, считая разделение школьного дела по национальному признаку в пределах одного государства вредным для «интернационального воспитания трудящихся, противоречащим демократии вообще и интересам классовой борьбы пролетариата в частности».

Крупное, централизованное, демократическое, унитарное государство В.И. Ленин считал наиболее отвечающим интересам пролетариата в его борьбе за диктатуру, признавая федерацию лишь как исключение. Вплоть до Октябрьской революции Ленин считал федерацию неприемлемой формой государственного устройства для России. Он исходил из идеи создания унитарной республики с широкой автономией внутри нее для тех наций, которые не пожелали бы отделиться.

Провозглашение России федерацией после Октябрьской революции было шагом вынужденным, обусловленным реальной угрозой распада государства. В этот период Советское правительство своими декретами признало государственную независимость Украины (17 декабря 1917г.), Финляндии (31 декабря 1917 г.), Эстонии (7 декабря 1918 г.), Латвии (22 декабря 1918 г.), Литвы (22 декабря 1918 г.), Белоруссии (31 января 1919 г.).

Россия была провозглашена федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918г. После принятия Конституции РСФСР в 1918 году Россия окончательно оформилась как федерация, основанная на автономии. Таким образом, понятия федерации и автономии в советском государственном строительстве фактически слились в одно неделимое целое.

Конституция РСФСР в ст. 11 провозглашала: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых … стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Конституция РСФСР 1918 года закрепила национально-территориальный принцип формирования автономных образований внутри РСФСР.

В развитии автономии в РСФСР в период 1918–1922 гг. можно выделить два этапа. Первый охватывает начало 1918 года, когда создавались автономные республики. Первой автономной республикой в составе РСФСР стала Туркестанская АССР, созданная 20 апреля 1918г. В этот период были образованы также Терская Советская республика, Социалистическая республика Таврида, Донская Советская республика, Кубано-Черноморская Советская республика и Северо-Кавказская Советская республика. Этот период характеризовался следующими особенностями:

– автономии создавались, как правило, в пределах прежних административно-территориальных единиц, а, следовательно, границы автономных образований не охватывали расселение народов, именем которых называлась автономия;

– образование автономий не требовало специального их признания РСФСР. Сам факт их провозглашения на своих учредительных съездах Советов как составных частей Российской Федерации был достаточным для того, чтобы они признавались членами Федерации;

– автономные республики обладали широкими полномочиями в различных сферах деятельности, причем некоторые из этих полномочий не соответствовали автономной природе республики (например, право устанавливать свои налоги и сборы, по которому отдельные республики могли выпускать свои денежные знаки);

– большое разнообразие в построении и структуре государственного аппарата республик: если высшими органами государственной власти АССР были республиканские съезды Советов, то правовое положение избираемых ими центральных исполнительных органов было различным.

На следующем этапе (вторая половина 1918 года – 1922 год) различные формы автономии создавались в полном соответствии с национально-территориальным принципом. Кроме того, Конституция РСФСР 1918 года установила, что к ведению высших органов РСФСР относится установление границ и компетенции областных советских союзов, входящих в состав РСФСР; разрешение споров между ними; принятие в состав РСФСР новых сочленов Советской Республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее. Следовательно, одного факта образования автономии стало уже недостаточно, требовалось решение высших органов Российской Федерации о принятии автономии в состав РСФСР, равно как и о ее выходе. Все автономии, образовавшиеся после принятия Конституции, формировались на основе законов центральной власти.

В первой половине 1918 года основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже в конце 1918 года создается новая форма автономии – трудовая коммуна, а с 1920 года начинает широко применяться автономная область.

Автономная республика была высшей формой автономии. Она имела некоторые атрибуты государственности: свой государственный механизм, свою конституцию (или закон, выполняющий функции конституции). В отличие от автономной республики, трудовые коммуны и автономные области не имели атрибутов государственности.

Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. К моменту образования Союза ССР в составе РСФСР находилось 8 автономных республик,  11 автономных областей и 2 трудовые коммуны. В 1921–1924 годах автономные республики и автономные области были образованы не только в РСФСР, но и в других союзных республиках. С 1923 года начинается новый этап развития автономий в РСФСР. Он характеризуется изменением форм автономии. В 1923 году упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе существовавшие коммуны – Немцев Поволжья и Карельская – преобразуются в автономные республики.

Важным событием в развитии автономий в РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1925 года. Если Конституция РСФСР 1918 года регулировала статус автономий в трех статьях, то в Конституции 1925 года статусу автономных республик и областей была посвящена отдельная глава. Конституция установила две формы автономии: республику и область. Она предоставила автономным республикам право принимать свои Основные законы (конституции) и законодательные акты в пределах предоставленных им прав. При этом Основной закон (Конституция) автономной республики должен был быть утвержден Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Всероссийским съездом Советов. Съезд Советов автономной области принимал Положение о данной области, которое также утверждалось Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. Конституция в общих чертах определяла конструкцию государственного механизма и границы компетенции автономной республики (области).

Формой реализации национальной политики Советского государства стало создание новой формы административных автономий – национальных округов. Национальные округа были введены Постановлением ВЦИК СССР от 19 декабря 1930 г. До этого в качестве эксперимента были образованы: 25 февраля 1925 г. – Коми-Пермяцкий национальный округ, а 15 июля 1929 г. – Ненецкий национальный округ. Упомянутым Постановлением ВЦИК СССР были созданы шесть национальных округов: Остяко-Вогульский (с 1940 г. – Ханты-Мансийский), Ямальский (с 1940 г. – Ямало-Ненецкий), Таймырский (с 1940 г. – Долгано-Ненецкий), Витимо-Олекминский (Эвенкийский), Корякский и Чукотский. С 26 сентября 1930 г. к ним прибавились Агинский Бурят-Монгольский (с 1958 г. – Агинский Бурятский) и Усть-Ордынский Бурят-Монгольский (с 1958 г. – Усть-Ордынский Бурятский) национальные округа.

                Изначально государственно-правовая специфика округов характеризовалась отсутствием конституционных основ – округа учреждались постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР (например, Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 декабря 1930г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера») как национальные административные образования, входящие в состав соответствующего края или области РСФСР. Их статус практически не отличался от статуса района.

                В утвержденном Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 апреля 1932 г. «Положении об окружных съездах Советов и окружных исполнительных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР» была зафиксирована подчиненность окружных органов власти краевым и областным органам власти.

                Конституция (Основной Закон) СССР 1936 года закрепила наличие в составе РСФСР семнадцати автономных республик и шести автономных областей. Национальные округа упомянуты не были. При этом в одну из палат Верховного Совета СССР – Совет Национальностей – автономные республики делегировали по 11 депутатов, автономные области – по 5, и национальные округа – по 1 депутату. Высшие органы власти СССР имели право утверждать образование новых автономных республик и областей в составе союзных республик. Конституция установила в самых общих чертах статус автономной республики и области, а также основы системы органов государственной власти в автономиях.

                Конституция (Основной Закон) РСФСР 1937 года повторила нормы Конституции СССР 1936 года о территориальном устройстве. Статьи 20 и 21 закрепляли право автономной республики иметь свою Конституцию, утвержденную высшими органами власти РСФСР, а также свое законодательство. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР, действовал закон РСФСР. К компетенции высших органов власти РСФСР относились вопросы представления на утверждение Верховного Совета СССР образования новых автономных республик и  областей и утверждение границ и районного деления автономных республик и областей. В каждой автономной республике формировались Верховный Совет АССР и Совет Народных Комиссаров АССР, в автономных областях формировались Совет депутатов трудящихся и избираемый исполнительный комитет. Права принятия собственного законодательства автономные области не имели. Верховный Совет РСФСР должен был утверждать «Положение об автономной области», представляемое Советом депутатов трудящихся области. Конституция закрепила подчинение Советов депутатов трудящихся национальных округов и их исполнительных комитетов краевым (областным) Советам депутатов трудящихся. Предусматривалось также принятие Верховным Советом РСФСР Положения о национальных округах (ст. 102).

                Конституция (Основной Закон) СССР 1977 года посвятила статусу автономий две главы – 10 и 11. Она закрепила основы статуса автономной республики, области и округа. Национальный округ был переименован в автономный. Однако это переименование не носило принципиального характера. Статус округа изменений практически не претерпел.

Конституция установила, что вне пределов прав Союза ССР и РСФСР автономная республика самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Автономная республика имела свою конституцию, обеспечивала комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствовала осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР и союзной республики, проводила в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР и союзной республики. Территория автономной республики не могла быть изменена без ее согласия. Конституция впервые отменила необходимость утверждения конституции автономной республики органами государственной власти союзной республики.

Автономная область находилась в составе союзной республики или края. Таким образом, не только автономный округ, но и автономная область могли входить в состав края. Закон об автономной области принимался Верховным Советом союзной республики по представлению Совета народных депутатов автономной области.

Автономный округ находился в составе края или области. Закон об автономных округах принимался Верховным Советом союзной республики.

Автономные образования имели право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР. Одиннадцать депутатов от каждой автономной республики, пять депутатов от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа избирались в состав Съезда народных депутатов СССР.

Совет Министров РСФСР имел право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Совета Министров автономных республик, отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов Советов народных депутатов автономных областей.

Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 года воспроизвела эти положения. Она впервые закрепила перечень автономных округов, находящихся в составе краев и областей (ч.7 ст. 71).

Согласно статьям 71 и 84 Конституции РСФСР в редакции от 12 апреля 1978 г., автономный округ находился в составе края или области. Содержавшиеся в Конституции положения были развиты в Законе РСФСР от 20 ноября 1980 года «Об автономных округах РСФСР». Закон закрепил, что «автономный округ есть форма советской автономии». Соответствующие нормы названного Закона устанавливали, что план экономического и социального развития автономного округа является составной частью плана экономического и социального развития края, области, а бюджет автономного округа – составной частью бюджета края или области. Окружному Совету обеспечивалось представительство в органах государственного управления края, области. Закон закреплял право краевого и областного Советов народных депутатов отменять решение окружного Совета в случае несоответствия его законодательству, а также предусматривал подотчетность исполнительного комитета окружного Совета народных депутатов исполнительному комитету краевого и областного Советов. Тем самым правовое положение автономного округа характеризовалось административно-территориальной подчиненностью по отношению к краю или области.

Таким образом, в 30 – 80-е годы национальные (автономные) округа фактически имели статус административно-территориальных единиц краев, областей, наделенных некоторыми дополнительными правами и льготами, предопределенными их национальной, экономической и иной спецификой. Среди советских государствоведов не было единства взглядов на природу национальных (автономных) округов. И.Д. Левин считал национальные округа обычными административно-территориальными единицами, хотя и признавал, что в их статусе «имеются элементы автономии». О.И. Чистяков полагал, что «национальный округ – это административно-территориальное образование в составе РСФСР, отличающееся особенностями национального состава и быта населения». А.И. Лепешкин и Д.Л. Златопольский рассматривали национальные округа одновременно и как «форму административной автономии», и как «одну из форм национальной государственности». С другой стороны, округа формально объявлялись национально-территориальными (либо национально-государственными) образованиями. Д.Л. Златопольский и А.И. Лепешкин даже называли национальные округа субъектами РСФСР.

В качестве примера политической автономии часто приводится статус автономных республик в составе РСФСР. АССР характеризовались как высшая государственно-политическая форма советской автономии. АССР обладали своей конституцией, законодательством, высшими органами государственной власти. Совокупность этих признаков позволила ряду авторов характеризовать АССР как «государство, осуществляющее государственную власть на автономных началах», и даже говорить о наличии у нее государственного суверенитета.

Автономные округа и автономные области в литературе характеризовались как типичные формы административной автономии. Однако статус автономных округов во многом отличался от статуса автономных областей. Прежде всего, автономные области могли напрямую входить в состав РСФСР, тогда как автономные округа были лишены такого права. Различие между ними состоит также в следующем: если правовое положение автономных округов определялось единым законом, то правовое положение автономной области устанавливалось законом о данной автономной области, разрабатываемым ею и утверждаемым в каждом отдельном случае органами власти РСФСР. Кроме того, краевой (областной) Совет народных депутатов осуществлял полное руководство и контроль за деятельностью органов власти и управления округа. Применительно к автономной области права края были в известной мере ограничены. Такое положение позволило некоторым исследователям охарактеризовать автономный округ как «ограниченную автономию по сравнению с другими видами советской автономии».

Отказ от унитарной формы государственного устройства в 1917 г. во многом был вынужденной мерой. Переход в настроениях В.И. Ленина и партии большевиков от резкого неприятия федерации как возможного пути развития России к провозглашению «права наций на самоопределение вплоть до отделения» был вызван как угрозой быстрого и необратимого распада Российской империи, так и мотивами завоевания политического влияния и поддержки на «окраинах империи».

Созданная в 1917 г. в России форма государственного устройства вряд ли может быть охарактеризована как федерация. На первом этапе существования РСФСР права автономных республик были весьма широкими. Автономная республика имела свою конституцию, свой парламент и гражданство. До 1938 г. республика обладала правом осуществления амнистии и приема в гражданство. Впоследствии права республик были серьезно урезаны. Право принятия автономной республикой собственной конституции до 1977 г. нивелировалось необходимостью ее утверждения высшими органами власти РСФСР. Статус автономных республик, по Конституции РСФСР 1978 г., может быть признан наиболее близким (но не аналогичным) статусу субъекта федерации.

Выше были рассмотрены различия федеративных государств и государств с автономными включениями. Фактически и юридически Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика  в период с 1917 по 1992 г. являлась унитарным государством с автономными включениями. Высший орган государственной власти РСФСР (Верховный Совет) формировался по территориальному принципу и не имел специального представительства от автономий. Конституция РСФСР не предусматривала четкого разграничения полномочий между органами государственной власти РСФСР и автономных республик. Совет Министров РСФСР мог приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров автономных республик. При этом значительная часть территории РСФСР не имела даже статуса административной автономии. Столь значительные особенности  федерации в РСФСР обусловили характеристику ее как «исторически нового, социалистического типа федерализма». Поэтому слово «федеративная» в названии РСФСР во многом следует считать условным.

Центробежные процессы, охватившие союзные республики в конце 80 –начале 90х годов, вскоре начали развиваться и в автономных образованиях, находящихся в составе РФ. Одни из них поставили вопрос о предоставлении им статуса суверенных государств, другие – о повышении формы их государственности. Так, находящийся в составе Тюменской области Ямало-Ненецкий автономный округ в октябре 1990 г. на II сессии окружного Совета народных депутатов в Салехарде провозгласил себя республикой и принял декларацию о суверенитете. Совет народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа принял заявление о необходимости его выделения из состава Тюменской области и  провозглашения равноправным субъектом РФ. Верховный Совет РСФСР оставил эти акты без внимания.

Учитывая все эти процессы, четвертый Съезд народных депутатов России признал необходимым повысить правовой статус всех автономных республик, исключив из их названия слово «автономная». Было установлено их новое официальное название – «республики в составе РСФСР». Наряду с этим правовой статус республик в составе РСФСР получили все бывшие автономные области, кроме Еврейской автономной области.

До 1990 года конституционное положение о вхождении автономного округа в состав края или области носило императивный характер. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» предусмотрел, что «автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область». Таким образом, конституционная норма приобрела диспозитивный характер. В контексте существовавшего юридического и фактического положения автономного округа это означало закрепление его права на выход из состава края, области и на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации. Именно из такого понимания исходил Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации». Кроме того, в новой редакции Конституции предусматривалась возможность принятия Верховным Советом РФ законов об автономных округах по представлению Советов народных депутатов автономных округов. Предполагаемые «именные» законы должны были закрепить статус автономий с учетом индивидуальной специфики каждого округа. Ни один такой закон принят не был. В автономных округах стали создаваться территориальные подразделения федеральных органов власти – прокуратура, таможенные,  налоговые и другие органы, формально независимые от соответствующих краевых и областных подразделений. Во многие округа были назначены представители Президента РФ.

Федеративный Договор и соответствующие статьи Конституции РФ в редакции от 21 апреля 1992 г. закрепили конституционно-правовой статус автономного округа в качестве субъекта РФ независимо от его нахождения в крае или области.  Именно с этого момента начался принципиально иной этап формирования федерации в России, и все бывшие автономные образования стали полноправными субъектами Федерации.

Частью второй статьи III этого Договора установлено, что автономные округа являются самостоятельными участниками соглашений с краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами в составе РФ в соответствии с Конституцией и законами РФ. Договор был впервые упомянут как источник регулирования отношений между краем, областью и автономным округом.

Согласно Конституции РСФСР (в ред. Закона РФ от 21 апреля 1992) изменение конституционно-правового статуса субъектов РФ (в том числе автономных округов), а также разделение и объединение их территорий могло быть осуществлено на основе волеизъявления большинства избирателей субъекта РФ с последующим утверждением Съездом народных депутатов РФ. Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» предусмотрел, что порядок выхода автономного округа из состава края (области) определяется законом РФ».

Изменениями в законодательстве поспешил воспользоваться Чукотский автономный округ. Закон РФ от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ», принятый на основании решений окружного Совета народных депутатов, вывел Чукотский автономный округ из состава Магаданской области. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 мая 1993 г. по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» подтвердил право автономного округа на непосредственное вхождение в состав РФ. Основываясь на положениях Конституции (Основного Закона) РСФСР и Федеративного договора, Конституционный Суд счел, что нахождение или выход автономного округа из края или области не влияет на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.

Новая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила федеративное устройство России, провозгласив ее равноправными субъектами республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа.

ециализированные государственные органы (судебные округа).

Отвергая тезис о культурно-национальной автономии, большевики выявили один из важнейших программных пунктов своей национальной политики — право наций на самоопределение. Со временем произошла своеобразная подмена, и право наций на самоопределение стала трактоваться лишь в одном смысле — как право на отделение. Тогда как в своем исходном, классическом смысле право наций на самоопределение нацелено прежде всего на сохранение нации как культурной общности людей, ибо принадлежность человека к нации не более чем принадлежность его к культуре. Культурно-национальная автономия не связывалась ни с определенной территорией, ни с характером социально-политического строя, ни с классовой борьбой трудящихся. Вот это, последнее, видимо и служило для большевиков препятствием к рассмотрению культурно-национальной автономии хотя бы как возможного варианта.

В настоящее время республики, обосновывая свои претензии на государственность, опираются именно на пресловутое право наций на самоопределение вплоть до отделения. Это пресловутое право во многом предопределило ход исторических событий в аспекте государственного строительства.

Но главная ошибка большевиков состояла не в том, что они выбрали федерацию в качестве формы государства, а в том, что они увязали ее с национальным вопросом. Хотя сам по себе принцип федерализма не имеет ни прямой, ни косвенной связи с решением национального вопроса. При этом нужно отметить, что федерализм — «это территориальная форма демократии, опирающаяся на гражданские (а не национальные) права». Абдулатипов Р.Г. Федерализм в истории России. Т.1, с.129, и-е ВС РФ. М., 1992 г. А национальный вопрос — это культурная, а не политическая проблема. Это задача развития национальной культуры, а не национальной государственности.

В Российской империи издавна имелись не симметричные отношения центра и регионов, а, говоря точнее, — преобладал жесткий административный статус (отсутствие настоящего самоуправления на местах). Большевики закрепили эту традицию, но неудачно дополнили ее прямым выделением по национальному признаку, стараясь окинуть те части, где наиболее компактно проживали нерусские народы. Раздав «автономии», придав им черты государственности, то есть создав дополнительные гарантии этим народам от ассимиляции, но уже сталинская партократия сделала все, чтобы это носило число декоративный оттенок.

Почему же сказу после революции большевики резко направили свои взгляды на такую форму государственного устройства как федерация, На это у них было много причин. Главной из них была причина распада, которая и вынудила их искать иные формы государственного устройства, чем централизованное единое государство.

Были и другие причины такого выбора. Во-первых, многие национальности России к моменту Октябрьской революции фактически оказались в состоянии полного отделения друг от друга. Остановить этот процесс разу же после Октября было невозможно, а в первые месяцы после революции он даже усилился. Образовавшийся на окраинах правительства объявили войну советскому правительству в центре. В этих условиях федерация могла остановить процесс распада и обеспечить государственное объединение. Во-вторых, в создавшихся условиях федерация могла явиться фактором, способствующим экономическому объединению территорий. Однако понимание этого пришло не сразу.

Существует пять исходных принципов федерализма:

1) запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта федерации, что гарантирует государству территориальную целостность;

2) запрет на одностороннее изменение статуса субъекта федерации, так как это задевает интересы остальных;

3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей территории федерации, то есть внутренние границы не должны превращаться в государственные;

4) верховенство общефедерального законодательства;

5) единство основ государственного строя.

В остальном субъекты федерации могут считаться свободными в их политическом развитии. Связав выбор формы государства с решением национального вопроса, большевики отказались от первого принципа — запрета на сецессию.

В начале ХХ в. практически не было стран, где бы в определенной мере не присутствовала национальная конкуренция. Чем больше и разнообразнее страна с географической и этнической точек зрения, тем больше преимуществ у федеративной системы. Федеративные системы более гибкие и поэтому более прочные, чем централизованные. Тенденции к большей местной автономии и к расширению региональных полномочий вполне вписываются в федерализм, избегая необходимости давать определение территории на национальной основе. Но большевики сделали иной выбор. Он был продиктован обстоятельствами и поэтому был вынужденным. В своем федеративном строительстве страна прошла несколько этапов.

В период начального складывания советского государства, для которого было характерно отсутствие определенной строго установленной формы сотрудничества народов II Всероссийский съезд Советов в ноябре 1917 г. законодательно закрепил образование советского государства. Через неделю была принята «Декларация прав народов России», провозгласившая равенство и суверенность народов, право на свободное самоопределение вплоть до отделения и создание самостоятельного государства, отмену национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств. Государственно-правовая форма возникшего государства была определена в январе 1918 г. на III съезде Советов, который принял два основных документа по этому вопросу — «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и постановление «О федеральных учреждениях Российской Республики». В них было закреплено образование первой федеративной республики РСФСР. Параллельно шел процесс создания других республик.

В условиях ярко выраженного экономического неравенства регионов, в которых образовывались национальные республики, сотрудничество между ними в формах, предполагавших взаимовыгодный обмен, было невозможно. Российская Федерация, сама испытывавшая острую нужду в самом необходимом, оказывала помощь другим республикам во всех сферах хозяйственной жизни. До середины 1918 г. существовали лишь две республики — РСФСР и Украина.

Второй период (1919-1920 гг.) — время гражданской войны и иностранной военной интервенции, когда возникли уже такие республики: Украина, Белоруссия, Эстония, Литва, Латвия. В этот период на первый план выступили интересы военной защиты страны, поэтому объединение республик приняло форму военного союза. Законодательно это было закреплено в декрете от 1 июня 1919 г. «Об объединении социалистических республик: России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом». Коржихина Т.Л. История российской государственности. И., Интерфакс, 1995, с.187. По декрету армии всех республик были объединены в единую армию РСФСР. Объединялись военное командование, управление железными дорогами, связью, финансами. Денежная система всех республик основывалась на русском рубле, и РСФСР взяла на себя все расходы республик по содержанию их госаппарата, армий, по налаживанию экономики. Республики получали от РСФСР необходимую им продукцию промышленности и сельскохозяйственного производства, продовольственную и иную помощь. Военный союз вполне себя оправдал, без него силы республик оказались бы раздробленными, они не могли бы выйти победителями из гражданской войны.

Третий период сотрудничества народов (1920-1922) — период восстановления народного хозяйства, когда отношения между республиками приняли характер военно-хозяйственного союза. Между республиками развивались договорные отношения по военным и экономическим вопросам. В договорах закреплялось существование объединенных наркоматов. В этом случае управление отраслью на территории данной республики целиком переходило к органам РСФСР.

Однако система руководства экономикой, основанная на двухсторонних договорах, имела существенные недостатки, особенно в области финансов. Финансирование основных расходов республик Российская Федерация взяла на себя с первых дней, еще по заключению с ними каких-либо договоров. Проводилось оно либо путем прямых ассигнований, либо путем займов, основано было на русском рубле и шло через органы Народного банка РСФСР. То обстоятельство, что роль общефедеральных органов фактически играли органы власти и управления одной республики (РСФСР) не способствовало изживанию как великорусского шовинизма, так и местного национализма.

Одновременно с экономическим объединением шел процесс поисков путей координации усилий республик во всех областях государственного строительства. Поскольку в договорах не предусматривалось единое законодательство, высшие органы власти республик либо подтверждали действие декретов РСФСР на своей территории, либо эти декреты входили в силу после их утверждения республиками. Однако «регистрация» затягивала их введение в действие, лишая тем самым аппарат управления оперативности. Государственный аппарат всех республик был однотипным, создавался по образцу РСФСР. Проводилась единая таможенная политика: таможенных границ между республиками фактически не было за очень редкими и кратковременными исключениями.

С 1921 г. стали возникать специальные органы, способные поддерживать постоянные связи между правительствами РСФСР и республик — полномочные представительства республик в Москве. Они не являлись дипломатическими органами, но обладали широкими полномочиями: входить от имени своего правительства с представлениями и ходатайствами во ВЦИК, Совнарком и Наркоматы РСФСР и др. Также нужно отметить, что в это время между республиками возник дипломатический союз.

На следующем, заключительном, этапе развития сотрудничества народов произошло непосредственное объединение советских республик в единое союзное государство. К этому времени экономические, внутри — и внешнеполитические факторы настоятельно требовали пересмотра сложившихся форм отношений между республиками. В ходе переговоров об уточнении принципов федеративных связей в начале ее участники выдвинули три точки зрения о формах объединения:

1) создание союза в форме конфедерации, при которой все республики обладали бы национальными рынками, своей валютой, своими таможенными системами, армиями и т.д.;

2) включение других республик в состав РСФСР на правах автономии;

3) создание федерации равноправных республик.

Неприемлемость первого предложения выявилась быстро: руководители республик вполне отдавали себе отчет в том, что в условиях конфедерации их экономическое выживание становится проблематичным. Также разметание по «национальным квартирам» было неприемлемо для руководителей республик. Второе предложение, которое поддерживал (выдвинул) Сталин, активно навязывалось республикам. В приготовленном им проекте «о взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками», указывалось, что вхождение этих государственных образований в состав РСФСР на началах автономии, не предусматривал гласного его обсуждения, а были рассчитаны на реализацию в директивном порядке. Широкое распространение этой идеи объяснялось тем, что органы власти и управления РСФСР в 1921-1922 гг. уже фактически приобрели значение общефедеральных. За поддержку этой идеи также выступали и представители некоторых автономных республик. Еще в работе «Марксизм и национальный вопрос» Сталин отстаивал областную территориальную автономию, видя в ней такое преимущество, что она «не межует людей по нациям, она не укрепляет национальных перегородок», а открывает дороги «для межевания другого рода, межевания по классам». Сталин И.В. Соч. Т.5, с.362.

Другого мнения, как известно, был Ленин, который отвергал идею «автономизации», выдвинул и обосновал идею образования союза республик — Союза ССР. Также у двух лидеров большевиков были расхождения и в самом понятие федерации. Если Сталин рассматривал федерацию как условие хозяйственного единения, то для Ленина федерация представлялась наиболее приемлемой формой государственно-политического устройства многонациональной страны. Функционирование федерации он мыслил как длительный этап разрешения всех противоречий в области национальной жизни, включая сферу государственных отношений.

Но в ходе создания Советского Союза приоритетной стала точка зрения Сталина. Хотя на первых стадиях становления и развития СССР прослеживалось точная принадлежность этого государства к федеративным.

Создание Союза ССР было не решением национального вопроса как такового, скорее это была форма организации связей между национальными государствами. Создание этого государственного образования получило конституционное закрепление принятием Конституции СССР 1924 г., по которой союзные республики сохраняли за собой все атрибуты независимости в дела внутреннего самоуправления. К компетенции федеральных органов власти относили только четыре сферы: внешняя политика, вооруженные силы, пути сообщения и связь. Республики провозглашались суверенными государствами, имевшими свою территорию, свое гражданство, свои государственные органы и правовую систему. Союз ССР таким образом «превысил» мерки классического федерализма: ни в одной из западных федераций ее субъекты не имели статуса суверенного государства. Однако в дальнейшем это «новаторство» в СССР не получило развития. Выстроенная Сталиным административно-командная система управления обусловила постепенное превращение одной формы государства в другую: федерации — в унитарное государство. Во многом этому способствовали разногласия внутри правящей партии. У ее членов не было единого мнения по вопросу объединения республик.

Проанализировав процесс становления советской государственности, нужно указать, что демократический механизм регулирования межнациональных отношений в стране, основы которого были заложены в Союзном договоре 1922 г., уже к середине 30-х годов не действовал. Предпринятое в середине 50-х годов расширение прав республик в хозяйственном и культурном строительстве явилось лишь незначительной косметической операцией. Чрезмерная концентрация и централизация экономической власти в условиях командно-распределительного механизма привели к большей централизации власти. Федеративная форма государственного устройства страны оставалась законодательно закрепленной во всех конституциях, превратилась в чистую формальность.

Российский федерализм: прошлое, настоящее, перспективы развития

Современная российская государственность функционирует в рамках реализации парадигмы федерализма. Трудности, с которыми она сталкивается на этом пути, делают необходимым и актуальным изучение эволюции федерализма в России, его связи с традициями русской государственности, его особенностей, проблем, тенденций и перспектив дальнейшего развития.

1.Становление федерализма в России

С формально-правовой точки зрения история российского федерализма берет свое начало с 1918 г. Однако, некоторые особенности развития российской государственности дают основание специалистам относить его зарождение к более раннему историческому периоду. Русский историк И. Костомаров считал, что «Русь стремилась к федерации, и федерация была формой, в которую она начала облекаться» [9; 96].

А.С. Ященко придерживался точки зрения, что «…в прошлой истории постепенного образования государственного строя России неоднократно возникали политические формы, которые, если и не были федеративными в собственном смысле, то, во всяком случае, заключали в себе некоторые элементы федеративности (автономии и самоуправления, основанных на некотором соглашении)» [7; 430].

Распространена и иная точка зрения. И.А. Ильин считал, что всем ходом отечественной истории доказана «неспособность русского народа к федерации» [11; 250]. В истории России, по его мнению, было четыре периода, когда было возможно установить федеративное единение:

 Киевская Русь до татарского нашествия (1000 – 1240 гг.);

 Суздальско-Московская Русь под татарским игом (1240 – 1280 гг.);

 Смутное Время (1605 – 1613 гг.);

 в период Февральской революции 1917 г.

Мономаховичи выговорили новое политическое слово: «договорное начало не по силам Руси, в федерации нет спасения, надо искать спасения в единодержавии (унитарном начале)». Большевики же установили в России «унитарную тиранию» с тем, чтобы «надругаться сразу и над федеративной и над унитарной формой государственности» [11; 250].

Сходной точки зрения придерживается А.И. Солженицын. Он выделил четыре главные характеристики традиции российской государственности: унитарность, автократия, плодотворное сожительство народов и земство. «Федерация же надуманная, искусственная в ее ленинских формулах… ведет к произволу центробежных сил» [25; 101].

перспективным представляется подход современных исследователей федерализма Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой и Ю.Ф. Ярова, считающих, что федеративное и унитарное начало создавали две тенденции в области государственного устройства. «История России, — пишут они, — показывает, что тенденция к федерализму «дремлет» в более спокойные, стабильные периоды развития государства. Вспышку идей федерализма и сопутствующей ему крайности – сепаратизма – обуславливают социально-политические потрясения, взрывы и даже попытки кардинальных реформ» [3; 17].

касается фактической стороны дела, то Россия была провозглашена Федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г. Принятая в июле 1918 г. Конституция РСФСР закрепила федеративный принцип организации государственной власти. В ней указывалось (ст. 11), что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых… стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в РСФСР» [3; 249-250].

первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже во второй половине 1918 г. создается новая форма автономии – трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии – автономная область. Процесс создания национальных республик затянулся почти на два десятилетия. Все они создавались на основе законов центральной власти, т.е. по воле правящей партии, а не через демократическое самоопределение населения тех или иных территорий.

Качественно новый этап в развитии советского федерализма связан с образованием СССР, куда вошли Россия и еще три формально независимых республики (Украина, Белоруссия и ЗСФСР). Во-первых, вступление РСФСР в СССР совпало с завершением становления самой России: в 1923 г. были упразднены автономные трудовые коммуны, а в 1925 г. возникла новая форма автономии – национальный округ. Во-вторых, выполняя требование Конституции СССР 1924 г. о приведение союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР, согласно которому ограничивался круг полномочий верховных органов России. Однако РСФСР в рамках СССР оставалась суверенным государством, обладающим правом сессии.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие в 1937 г. новой Конституции РСФСР, где закреплялось и конкретизировалось федеративное устройство Республики.

Конституция РСФСР 1978 г. вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и право ее свободного выхода из СССР, но не внесла каких-либо существенных изменений в статус автономных республик, автономных областей и автономных округов (так стали называться национальные округа). Реальная же жизнь стала активно уходить он конституционных канонов. Последовательная либерализация всех основ жизни страны, ослабление тоталитарного режима, стремление национальных элит к полновластью и самостоятельности привели к распаду СССР, почин чему положила РСФСР, приняв 12 июля 1990 г. Декларацию о суверенитете. Этот документ, будучи, по мнению Д.В. Доленко, продиктован интересами политической борьбы, вместе с последовавшим призывом «брать столько суверенитета, сколько сумеете проглотить», стимулировал процесс провозглашения суверенитетов российских автономий, создав опасность дезинтеграции России [10; 52].

Попыткой приостановить этот процесс стало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора, признающего суверенитет республик в составе России, а также закрепляющего статус субъектов Федерации за кроями, областями, автономной областью, автономными округами, городами Москва и Санкт-Петербург. Договором предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Федеративный договор стал существенным шагом, изменившим суть российского федерализма. Главными особенностями советского федерализма были, во-первых, то, что федеративное устройство охватывало лишь часть территории РСФСР, на другой же ее части существовало простое административно-территориальное устройство, во-вторых, то, что Российская Федерация, в отличие от классических федераций, построенных по территориальному типу, была по своему предназначению способом разрешения национального вопроса. Кроме того, необходимо отметить фиктивный характер советского федерализма, т.к. политическая власть находилась в руках КПСС, а партийные организации, осуществлявшие власть в субъектах Федерации, являлись, по мнению Н.П. Медведева, «ничем иным, как территориальными подразделениями, абсолютно едиными на всей территории партии», что сводило субъекты Федерации до положения, «административных провинций» [17; 28-37].

Подписание Федеративного договора существенно изменило ситуацию. С одной стороны, Федеративный договор в определенной мере удовлетворил требования сторонников договорной Федерации: из Федерации автономных республик, созданных законодательными актами центральной власти и провозгласивших затем в одностороннем порядке свой суверенитет, она превратилась в договорно-конституционную федерацию, где статус субъектов федерации устанавливается не правовыми актами федерации, а двусторонним договорным актом и закреплен конституционно. Таким образом, статус субъектов федерации уже не может быть изменен в одностороннем порядке.

другой стороны, Федеративный договор не является договор о создании нового государства, а договором о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Следовательно, органы государственной власти субъектов Федерации не могут принять решение об упразднении Федерации.

того, подписание Федеративного договора расширило состав субъектов Федерации: теперь или стали не только республики, но и территориальные образования — сфера федеративных отношений распространилась на всю территорию государства.

новое качество федеративного устройства России более полно и последовательно зафиксировано в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Она закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов, которыми являются национально-государственные, государственно-территориальные и национально-территориальные образования, которые, как установлено в ст. 5 Конституции, равноправны между собой. Получили конституционное оформление все основные принципы классического федерализма: верховенство на всей территории страны Конституции Российской Федерации и федеральных законов, государственная целостность, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и др. Кроме того, в Конституции отсутствует характеристика субъектов Федерации как «суверенных».

образом, можно констатировать, что принятие 12 декабря 1993 г. Конституции российской Федерации означает окончательную институционализацию нового, отличного от советского, качества российского федерализма, обладающего рядом существенных особенностей, обусловленных как особенностями эволюции, так и политической ситуацией в стране.

2.Глава II. Формирование современного российского федерализма

федерализм государственное устройство судебное

Новой России досталось тяжелое наследство в области территориального устройства. Управление страной было жестко централизовано, каждую мелочь в жизни региона и города, села приходилось согласовывать и решать в Москве. Интересы регионов были полностью подчинены общегосударственным целям, а если между ними возникали противоречия, то местными интересами без колебаний пренебрегали. Между тем страна по мере своего развития и роста становилась слишком сложной по своей территориальной структуре, и в последней четверти столетия жесткая централизация управления стала тормозом для развития общества. Стешенко Л.А. История государства и права России. М., 2003 г., с.421.

После падения тоталитарного государства центробежные силы вырвались наружу. Они привели к развалу СССР, а затем стали угрозой целостности России. Ее руководству был брошен двойной вызов: надо было срочно реконструировать унитарную форму государственности и одновременно бороться с распадом самого государства. Ответом на оба эти вызова стал современный федерализм.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране — это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Тезис о необходимости изменения сложившихся в 30-е годы отношений между центром и субъектами Федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась, как уже указывалось в сложных политических обстоятельствах начала 90-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание государства. Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют новых инструментов и методов решения. Проблемы управляемости, неравномерности социального и экономического развития, разграничения полномочий с неизбежностью ставят на повестку дня задачи формирования новой системы федеративных отношений.

И первым этапом реконструкции стало создание федеральных округов института полномочных представителей президента РФ, которые, выполнив в основном функцию приведения регионального законодательства в соответствии с федеральным. Но по мнению Н.М.Добрынина — они, к сожалению, не смогли это сделать из-за неопределенности статуса и полномочий гармонично вписаться в систему взаимоотношений между центром и субъектами. Также он утверждает, что за последние десятилетия развитие федеративных отношений в России стало объектом пристального внимания многих исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Необходимо обратить внимание на некоторые общие моменты. Во-первых, большинство исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений. Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России. М., 1990 г., с.210.

Асимметрия федеративных отношений РФ несомненно обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистический правовой каркас с унитарным наполнением. Что и привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма — модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями. На рубеже 1980-1990 гг. источником российского федерализма явилась государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР.

Нужно отметить, что в начале 90-х годов декларативные нормы федеративных отношений стали применяться к реальному государственному управлению. Как уже отмечалось, зарождение российского федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели со всемерным ослаблением центральной власти. Итогом этого была последующая неэффективность федерации. В 90-е годы тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр — регионы», ставшей результатом заложенной в Конституции 1993 г. неопределенности многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов с жестко унитарными методами воздействия, низводящими субъекты федерации до положения лишь административных единиц. «Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере экономических отношений, делая невозможным эффективное и равномерное экономическое развитие регионов.

Поэтому становление и развитие современного российского федерализма тесно связано с разработкой и реализацией региональной государственной политики, основными целями которой являются благосостояние граждан, целостность государства, территориальная справедливость.

Также можно отметить, что в сохранении федерации одна из главных проблем — это «проблемные» территории, которая решается помощью из центра.

Рассмотрев основные положения проблем нового федерализма, можно сделать вывод, что вопрос о разработке концепции нового федерализма актуален и по сей день.

Приведем мнение автора статьи «о проблемах федерализма» Н.Добрынина. Как он отмечал в своих трудах направление развития современного российского федерализма. Он считает, что, прежде всего, необходимо четкое понимание того, «что укрепление субъектов не должно стать самоцелью государственного строительства и панацеей от всех проблем российской государственности». Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003 г. Укрупнение — лишь один из возможных инструментов «косметического» совершенствования федеративных отношений, может быть самый необходимый на данном этапе. Механическое укрупнение без учета реально сложившихся за последнее десятилетие экономических, социальных, геополитических факторов может лишь ухудшить ситуацию в целом. Преобразование федерации как сложный системный процесс должно начинаться с четкого определения целей и задач реконструкции федеративных отношений.

Многие исследователи проблемы развития современного российского федерализма указывают на цель реформирования федеративных отношений. Но этому противостоит основная проблема, которая стоит перед российской государственностью на протяжении последнего десятилетия, — это поразивший российское общество глубокий социально-экономический кризис. Создание предпосылок для социально-экономического развития, повышения уровня жизни граждан. Вот конечная цель любого реформирования государственно-правовых отношений.

Цель нового федерализма как модели государственного устройства — создание политической инфраструктуры для социально-экономического развития. Базовым элементом федеративных отношений является субъект федерации. Построение нового федерализма должно развиваться от субъектов к центру, а не наоборот.

Краеугольным камнем нового российского федерализма — это создание региона нового типа, который должен быть основным элементом системы федеративных отношений. Регион нового типа — «это сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект федерации». Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы. Государство и право №11, 2003 г., с.87.

Построение региона нового типа и постижения нового федерализма складываются из отдельных задач: во-первых, укрепление субъектов как с целью достижения оптимального с точки зрения управляемости федерации количества, так и с целью создания условий для их экономической самодостаточности и эффективности; во-вторых, обеспечение полного равноправия субъектов относительно друг друга, что неизбежно требует новой единой модели статуса субъекта РФ и новых критерий его формирования через законодательное закрепление и регулирование; в-третьих, достижение экономической и управленческой эффективности вновь созданных субъектов; в-четвертых, внесение изменений, поправок в Конституцию Российской Федерации; в-пятых, окончательное урегулирование отношений по линии «центр — регионы».

Большая часть исследователей вопроса о формировании новых федеративных отношений утверждают, что первым этапом реконструкции федерации является выбор объектов укрепления.

Большинство экспертов утверждают, что в первую очередь должны быть укрупнены регионы, в прошлом входившие или ныне входящие в состав других субъектов. При этом во главу угла ставится наличие исторического прецедента и абсолютно игнорируются реальные социально-экономические предпосылки объединения или их отсутствие. Реализация такой позиции, по моему мнению, может привести к разрушению российской государственности в будущем. Процесс укрупнения следует проводить с учетом экономических, демократических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. При этом территорию, численность населения, социально-экономическое положение и потенциал, транспортные потоки необходимо учитывать в первую очередь. Целью этого укрупнения является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. Но при этом учитывая, что многие регионы находятся в бедственном экономическом положении, нужно в переходный период создать федерального стабилизационного фонда. Что и происходит сегодня. С помощью этого фонда можно сгладить неблагоприятные социально-экономические последствия укрупнение регионов.

Как уже отмечалось выше, ошибка в выборе объекта укрупнения может иметь тяжелые социально-политические и экономические последствия. Но оптимальным выбором объекта укрупнением не исчерпывается. А простое сложение двух-трех экономически слабых областей не приведет к появлению одной богатой, поэтому укрупнение регионов должно сопровождаться повышением эффективности управления внутри самих субъектов. Например, оптимизация системы управления новым регионом (сокращение управленческого аппарата). Нужно отметить также, что составной частью процесса регионального реформирования должно стать и возможное укрупнение муниципальных образований. При этом важнейшей гарантией оправданности и успеха интеграционных процессов является их проведение на основе свободного волеизъявления населения субъектов на региональных референдумах. Укрупнение ни в коем случае нельзя насаживать сверху: такой сложный и деликатный процесс, как переустройство федерации, должен реализовываться по вектору от субъектов к центру. И только свободное проявление инициативы регионов, реализация воли их граждан способны создать в будущем устойчивую и стабильную федерацию.

Между тем, построение регионов нового типа путем проведения мероприятий по укрупнению и повышению управленческой эффективности является лишь первым этапом формирования системы нового федерализма. Параллельно с этим должно происходить обновление системы отношений между субъектами внутри федерации и по линии «центр — регионы». Сейчас, к сожалению, сложилась ситуация фактического неравенства субъектов между собой и в отношениях с федеральным центром. Это неравноправие, как ни парадоксально, закреплено на уровне Конституции РФ, которая признает параллельное существование в составе федерации таких субъектов, как республики, края, области, автономная область и автономные округа. Эта застарелая проблема является следствием непродуманной федеративной политики и административно-территориального деления советского периода. Тогда вместо единого критерия для выделения административно-территориальных единиц внутри РСФСР было принято несколько: национальный, территориальный, экономический и даже партийный.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. В нашем обществе назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса полноправного субъекта федерации.

Еще в начале 90-х А.И.Солженицын высказал идею об отказе от национального критерия в формировании субъектов федерации путем перехода к губернскому принципу государственного устройства.

Основным аргументом критиков идеи был тот тезис, что введение губерний не обеспечит гармоничного национально-культурного развития народов внутри многонациональной федерации. Именно в области видения будущего национальной составляющей федерации: отмечается наибольшие расхождения точек зрения исследователей российского федерализма. Если Р.Г. Абдулатипов стоит на позициях признания необходимости дальнейшего развития национальной составляющей в федеративных отношениях, то А.Зубов, например, трактует национально-территориальную федерацию как «бомбу, заложенную под здание российской государственности». Основы национальных и федеративных отношений / Под ред. Р.Г.Абдулатипова. М., 2001 г. Зубов А. Будущее российского федерализма // М., 1996 г. Исследования показывают, что в современных условиях плюралистического демократического государства для развития национальных культур нет никаких объективных препятствий. Все это позволяет аргументировать появление новых подходов реформирования федерализма.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Федеральная реформа должна начаться с принятия пакета федеральных конституционных законов, вводящих единый статус субъекта федерации — губернии, четко, по единой для всех модели, фиксирующей разделением прав и полномочий между федерацией и регионом, порядок их делегирования. Порядок и этапы перехода к единой модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.

Новая модель управления в России предполагает создание единообразной вертикали законодательной и исполнительной власти как на уровне федерации, так и на уровне субъектов. Губерниями должны руководить губернаторы, региональные законы должны приниматься губернскими думами. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства. Представительство же регионов в Совете Федерации было бы правильным восстановить на прежней основе, так ак только она способна гарантировать реальную защиту интересов субъектов федерации и непосредственное участие губернаторов в управлении делами государства, а также быть системой сдержек и противовесов для Государственной Думы и Президента. По поводу федеральных округов необходимо отметить неоднозначность существующих в научной литературе оценок. Если ряд авторов, например, С.Хурсевич, стоят на позициях трактовки федеральных округов как опоры развития российского федерализма, то для других (В.И.Лысенко) характерна более сдержанная позиция, отвечающая двойственный, паллиативный характер данной новации. Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // Федерализм, 2000. Лысенко В.И. Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России. Казань, 2000 г.

Формирование регионов нового типа и становление нового российского федерализма поможет привести всю систему государственной власти в соответствии со временем.

Ключевой, по моему мнению, задачей строительства российской государственности являются формированием такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства.

Современные российские исследователи Р.Г. Абдулатипов и Л.Ф. Болтенкова выделяют десять элементов, составляющих понятие принципа федерализма:

1)определение государственной власти как федеративной;

2)осуществление государственной власти на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;

3)самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;

4)формальное равноправие субъектов федерации;

5)право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;

6)право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;

7)системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федераций;

8)обязанность субъекта сохранять целостность федерации и ее исторически сложившейся территории;

9)исключительное право федерации вступать в более крупные союзы;

10)невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо союзы за ее пределами [2; 21-25].



sitemap
sitemap