Основные теории местного самоуправления



Основные теории местного самоуправления

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII — XIX веков.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические.

Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 — 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины — это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление — вот откровенный вывод школы германских юристов.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Самоуправление в дореволюционной России

В развитии местного самоуправления в России особую роль играет XVI век, когда в 1555 году указом Ивана IV (1530—1584) была представлена система земских учреждений, впервые в истории России реально вводившая в практику государственного строительства начала выборного самоуправления. Полномочия земских властей охватывали тогда все ветви управления: полицейскую, финансовую, экономическую, судебную. «Смутное время», однако, прерывает нормальное развитие самоуправлен — ческих институтов, а последовавший за ним восстановительный период характеризуется концентрацией и сосредоточением власти. Главными фигурами местного самоуправления со второй половине XVII века становятся невыборные лица — воеводы, а деятельность народного представительства, соответственно, приходит в упадок.

Наблюдатель, задавшийся целью обнаружить в русской истории периоды, наиболее благоприятные для развития местной инициативы и самоорганизации, практически не сможет найти таковых. Так, масштабная реорганизация местной жизни, предпринятая в царствование Петра I (1687—1725), вдохновлялась единственной целью: упорядочением форм и методов государственного контроля над всеми сферами общественной деятельности с целью максимально эффективного продвижения государственных же интересов. Заимствование немецких и шведских муниципальных установлений, происходившее в то время, не имело к духу подлинного самоуправления почти никакого отношения. Правда, стимулируя развитие коммерции, первый российский император пытался внедрять зачатки общественной инициативы в городах, где проживала основная масса торговцев и промышленников, но после его смерти, в 1727 году, городское население вновь было подчинено власти городовых воевод.

Екатерина II (1729—1796) в третьей четверти XVIII века начинает строить местное самоуправление в России фактически заново. Причем местные учреждения, созданные в тот период, тесно сопрягались с сословным строем, то есть самоуправление было не земским, но исключительно сословным. Несмотря на то, что предусмотренные «Жалованной грамотой городам» выборные институты остались в основном на бумаге, инициативы императрицы упразднили бесплатные служебные повинности, в течение двухсот лет обременявшие городское население страны. В итоге городская экономика к концу царствования Екатерины обнаруживает признаки заметного оживления, которое, однако, так и не стало устойчивой тенденцией.

Следующий этап преобразований связан с именем Александра II (1818—1881). Земская и городская реформа, предпринятая им в 1860-е годы, была направлена на давно назревшую децентрализацию российской системы управления. По мнению некоторых авторов, лишь начиная с этой реформы можно говорить о подлинном местном самоуправлении в России (Гельман и др. 2008: 13). В губерниях и уездах создавались земские органы — выборные земские собрания и избираемые ими земские управы. Земское избирательное право обусловливалось имущественным цензом, а выборы строились на сословном принципе. В задачи земских органов самоуправления входило общее управление местными делами — в частности, управление имуществом, капиталами и денежными сборами земства, заведование земскими благотворительными учреждениями, развитие торговли, народного образования, здравоохранения.

Важно отметить, что земские и городские органы самоуправления не были подчинены правительственной администрации на местах, однако действовали под пристальным надзором губернаторов и министра внутренних дел. Причем, как гласил закон, «земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно». По сути, в России в то время параллельно сосуществовали две системы местной власти: государственное управление и земско-городское самоуправление. Местные вопросы, таким образом, были отделены от вопросов общегосударственных. Недостатком нововведений было то, что земская система была введена всего в тридцати четырех губерниях, то есть на меньшей части имперской территории, но даже в такой ситуации раскрепощение низовой инициативы благотворно сказывалось на развитии, например, медицинского обслуживания, образования, дорожного хозяйства.

Ситуация в очередной раз изменилась при Александре III (1845—1894), когда в 1890-е годы были пересмотрены положения о городских и земских учреждениях. Губернаторы, в частности, получили право приостанавливать исполнение постановлений выборных земских собраний не только в случае их противоречия закону, но и если они «явно нарушают интересы местного населения». Обособленность самоуправленческих структур от государства опять была упразднена, а прежний, здоровый дуализм нарушен: государство вновь обратилось к прямому вмешательству в дела сельских и городских общин.

Споры о роли земского и городского самоуправления в дореволюционной России идут до сих пор, причем нередко в них высказываются полярно противоположные мнения. Ясно, впрочем, одно: земское и городское самоуправление складывалось в уникальных общественно-исторических условиях и только в них могло быть эффективным. Таким образом, любые предложения о перенесении этого опыта в современную Россию следует признать безосновательными и нереалистичными.

Особенности организации местной власти в советский период развития гос-ва.

После Октябрьской революции 1917 г в России победила концепция власти, согласно которой все представительные органы — сверху донизу входили в единую систему государственной власти. Это кардинально изменило существовавшее до революции представление о местном самоуправлении как негосударственной власти. В организации местной власти была сделана ставка на советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Так, например, в обращении II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам» говорилось о том, что в результате победы народных масс организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках воспроизводилось в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1918 г. (см. далее Конституция РСФСР) и других важнейших правовых актах молодого Советского государства.Важное значение для будущей реформы местного управления на всей территории России имели обращения «Об организации местного самоуправления» и «Инструкция о правах и обязанностях Советов», принятые Народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 г. Эти документы содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных учреждений публичной власти. Кроме того, местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления страны. Тем не менее, они выступали классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения, находившиеся в тесной организационной зависимости и подчиненности между собой.Исходя из того, что местные Советы представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата, любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность. Тем самым, культивировавшаяся идея принадлежности Советам всей полноты власти не соответствовала действительности. На практике государственного строительства создавалась ситуация, при которой деятельность представительных органов местной власти практически контролировалась и даже ограничивалась исполнительными комитетами.В свою очередь отношения между Советами и их исполнительными комитетами характеризовались напряженностью. Оставаясь формально структурными органами местных Советов, исполкомы в повседневной работе практически подменяли их. Примечательно, что с возникновением в начале 20-х гг. административно-командной системы управления происходит ограничение власти Советов. Тем самым, некоторые ученые первой половины ХХ в. рассматривали усиление начал административной централизации как общую тенденцию развития современного государства.В контексте изложенного выше подхода к организационной модели советского местного управления заслуживает внимание тот факт, что социалистическая система характеризуется иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Как следствие этого централизованный характер власти предопределял жесткую государственную вертикаль в организации местных Советов.Тем самым, концептуальную важность в рамках исследуемой эпохи представляет научное обоснование сущности местных представительных органов как разновидности органов государственной власти. Сказанное находит свое юридическое отражение не только в конституциях СССР, но и в конституциях союзных республик. В данном случае весьма показателен официальный комментарий к ст. 145 Конституции СССР 1977 г., в котором подчеркивается, что местные Советы народных депутатов «являются во-первых, органами единой государственной власти на местах, во-вторых, единственными органами государственной власти в каждой данной административно-территориальной единице».С принятием Конституции РСФСР 1925 г. можно говорить о начале нового этапа в правовом регулировании деятельности местного управления и местного самоуправления. Во всех «советских» Конституциях России (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) Советы рассматривались как одни из главных звеньев социалистического управления. Централизованный характер Советского государства определял жесткую систему вертикального подчинения, что нашло юридическое закрепление и в Конституции РСФСР 1925 г., которая в значительной степени ограничивала независимость органов местного управления. Тем не менее, нельзя не признать, что Конституция РСФСР 1925 г., в отличие от Конституции РСФСР 1918 г., более четко определяла концепцию взаимоотношений местных и центральных органов власти. Это выражалось в том, что согласно Конституции РСФСР 1925 г. у вышестоящих государственных органов было право непосредственного контроля за деятельностью местных органов власти, а Конституция РСФСР 1918 г. такое право за органами центральной власти не закрепляла. Кроме того, для местного самоуправления было весьма важно и то, что в Конституции РСФСР 1925 г. не было специальной формулировки, устанавливающей право аннулирования вышестоящим Съездом решений местных Советов.Конституция РСФСР 1937 г., в отличие от предыдущих конституций, окончательно сформулировала юридическую основу общей системы органов государственной власти республики, и включила в эту систему органы местного управления. Анализ полномочий местных органов власти, закрепленных в Конституции РСФСР 1937 г., позволяет сделать вывод о том, что правомочия указанных публичных институтов составляли такие функции, которые могли осуществляться только лишь в непосредственной взаимосвязи с центральной властью. Следовательно, централизованный характер системы управления был более чем очевиден.Представляется, что сущность местных Советов как органов государственного управления находится в прямой зависимости от объема полномочий, которыми они обладают. При раскрытии компетенции как государственных, так и местных органов управления, устанавливается круг вопросов, отнесенных законодательством к их ведению, то есть закрепляются предметы ведения. Во многих республиканских Конституциях, в том числе и в Конституциях РСФСР, декларируется, что предметом ведения местных Советов являются «вопросы местного значения». Следовательно в пределах своих полномочий органы местной власти самостоятельны.В советском законодательстве понятие «вопросы местного значения» не раскрывается, хотя в научной литературе по проблемам государственного права определенные попытки сформулировать его были. В частности, под вопросами местного значения понимали вопросы, отнесенные законодательством к ведению местных Советов, решаемые ими самостоятельно. В рамках Конституции РСФСР 1918 г. вопрос о полномочиях местных органов власти не ставился, хотя в Конституциях 1925, 1937 и 1978 гг. местные Советы в пределах собственных полномочий признавались самостоятельными.Конкретизируя на основе анализа четырех Российских конституций компетенцию органов местных Советов отметим, что Конституция РСФСР 1925 г. (в отличие от Конституции 1918 г.) установила более широкие полномочия, отнесенные к ведению органов местного управления. Так, например, в компетенцию местных органов власти входили:

составление местного бюджета;

проведение культурных и хозяйственных мероприятий;

исполнение постановлений высших органов власти;

своевременное решение вопросов местного значения на определенной территории;

распространение и соблюдение законов на соответствующей территории;

защита государственного порядка и общественной безопасности.

В свою очередь Конституция СССР 1936 г. в ст. 97 значительно расширяла права местных Советов и, в отличие от Конституции СССР 1924 г., добавляла к их компетенции:

руководство деятельностью местных органов;

поддержание государственного правопорядка;

защиту законов и гражданских прав;

управление местным хозяйственным и культурным строительством, составление местного бюджета.

К тому же, в ст. 98 впервые определялись границы компетенции местных Советов. Исходя из этого, Советы депутатов трудящихся принимали решение и давали распоряжение в пределах прав, предоставленных им законами СССР и Союзной республики.Конституция РСФСР 1937 г. в сфере установления компетенции местных Советов дублирует их правовое положение в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня на конституционном уровне не произошло. Однако после принятия Конституции СССР 1936 г., представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением. Можно сказать, что принцип демократического централизма сохранялся в конституциях СССР и в Союзных республик на всех этапах существования советского государства. В контексте вышесказанного становится очевидным, что принятие Конституции ССCР 1977 г. и республиканских Конституций 1978 г. существенным образом не изменило статус и компетенцию местных органов власти. Следовательно, Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. оставались неизменными до тех пор, пока к концу 80-х гг. ХХ в. процесс демократизации не охватил всю сферу конституционного права.С концептуальной точки зрения следует отметить, что вопрос о сущности и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проекта Конституции СССР 1977 г. В государственно-правовой науке было высказано несколько точек зрения по данной проблематике.Изучение правового положения исполнительных комитетов (как органов исполнительной власти), установленного в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. позволяет выделить следующие характерные особенности. Прежде всего, это были структурные подразделения представительных учреждений, выполняющие функции управленческого характера. В вышеуказанных Конституциях РСФСР исполкомы избирались местными советами на сессиях из числа депутатов в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов исполнительного комитета.В советском административном праве было высказано мнение и о том, что исполкомы местных Советов, их отделы и управления были самыми многочисленными органами управления в Советском государстве. Особенность исполнительных комитетов, заключалась в двойном характере их подчинения. С одной стороны, они подчинялись местным Советам, с другой — вышестоящим органам государственного управления. Нельзя не признать, что деятельность исполнительных комитетов в большинстве случаев регулировалась законами о Советах. По-видимому, это связанно с тем, что указанные комитеты являлись исполнительно-распорядительными органами Советов.Итак, можно утверждать, что как союзным, так и республиканским законодательством в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти, с характеризующейся жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы, включая местные, выступали как единая система. При этом высшим организационным принципом данной структуры провозглашался демократический централизм, особенность которого заключалась в формальном декларировании самостоятельности местных органов власти. Иными словами, муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для Советского государства. Само понятие «местное самоуправление» встречалось в нормативной литературе лишь только в той мере, в какой оно указывало на определенный властный уровень в системе социалистического самоуправления в целом.Такое положение сохранялось вплоть до 90-х гг. ХХ в. Однако в условиях гласности и демократизации многие либеральные теории, в том числе и теория местного самоуправления, вновь стали привлекать внимание. В таких условиях концепция Советов как органов местного управления в системе государственного управления постепенно трансформируется в теорию местного (муниципального) самоуправления. Тенденции реформирования старой структуры местного управления и поиски новых оптимальных правовых форм местного самоуправления выразились в принятом 9 апреля 1990 гг. законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР». Соответствующие изменения были внесены в Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. Закон определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванную обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Кроме этого устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов. Последние выступали в качестве основного звена данной системы наряду с органами территориального общественного самоуправления, местными референдумами, собраниями, сходами граждан.

Зарубежный опыт государственного и муниципального управления — Общая характеристика взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления

Индекс материала

Общая характеристика взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления

В большинстве западных стран система общественного управления сформировалась в середине Х1Х в. В следствии традиций и опыта государственного управления в каждом государстве сложилась своя специфическая модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления.

Структура общественного управления этих стран, испытывая сильное влияние различных исторических, социо-культурных, политических и иных факторов, привела к широкому многообразию разных общественных моделей и механизмов: от передачи властно-управленческих функций на нижние этажи власти до сверхжесткой централизации. Однако, не смотря на это разнообразие в развитии западной системы общественного управления проявилась тенденция поиска «золотой середины» между централизацией и децентрализацией, обеспечивающей, с одной стороны, автономию местных органов власти, а с другой, сохранение за ними контроля со стороны центрального правительства.

Для более ясного осмысления сущности процесса реформирования отношений между центральным правительством и местными органами власти кратко рассмотрим его на примере некоторых федеральных (США и Германия) и унитарных (Франция и Великобритания) структур власти.

 Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления США

США — это федеративное государство с формой правления президентская республика. Исторически оно создавалось как сильно децентрализованное государство на основе политического союза между добившимися независимости колониями, которые при объединении сохранили за собой конституционные гарантии своих прав.

В общих чертах система общественного управления США сформировалась в XVII-XVIII вв. и в настоящее время она представлена 50 штатами и ~ 82.000 органов местной власти (3041 графство, 19076 муниципалитетов, 16734та-уншипов, 14851 школьных и 28588 специальных округов).

У каждого штата есть своя конституция, закрепляющая основные принципы, и формы его государственного устройства, юридические прерогативы, а также принципы построения и функционирования местных органов власти, полностью зависящих в правовом отношении от штата. Штаты и местные органы управления имеют право самостоятельно формировать бюджеты на основе собственных налогов, получать иные виды доходов, а также регулировать экономическую и социальную деятельность на своей территории.

С начала этого столетия в США развернулась перманентная борьба двух тенденций: с одной стороны, усиления централизации государственной власти с целью трансформации в унитарное государство, а с другой стороны, сохранение и расширение прав штатов и органов местного самоуправления. Эти противоположные тенденции отражали различия в установках двух крупнейших политических партий страны: демократической и республиканской. Первая выступала за расширение полномочий федерального правительства в решении внутренних проблем штатов, а вторая требовала наоборот ограничить власть центра.

С наступлением в США стадии монополистического капитализма объективно возникла потребность ограничить изоляционизм штатов и усилить централизованное начало в государственном управлении. Поэтому в начале XX века федеральное правительство активно занялось вопросами регулирования деятельности железных дорог, торговли между штатами, разработкой национальных стандартов качества товаров, созданием трудового законодательства и т.п. Серьезно усилил централизацию государственного управления экономический кризис 1929-32 г.г., выявивший неспособность штатов и местных властей самостоятельно решать важнейшие социально-экономические проблемы общества.

Примерно с 70-х гг. Х1Х в. в США началось реформирование государственной и местной систем социально-экономического регулирования, охватившего федеральный, штатный и местный уровни управления. Например, наряду с дальнейшей концентрацией полномочий и средств в руках федерального правительства начался процесс усиления экономического потенциала и расширения сфер деятельности штатных и местных органов управления.

Причины неравномерности развития центральных и территориальных уровней управления связана с тем, что федеральное правительство, взяв ответственность за новые социально-экономические программы, ограничились лишь распределением соответствующих средств между штатами и местными властями и общим контролем за эффективностью и результативность этих программ. Вся же конкретная практическая работа возлагалась на аппарат управления штатов и местных властей, что стимулировали его ускоренное развитие.

Значительное расширение экономических функций штатов и местных органов власти в послевоенный период были основаны на постоянном росте их финансовых поступлений: увеличились их собственные доходы; возросло использование заемных средств на рынке ссудного капитала; выросли масштабы безвозмездной финансовой помощи (субсидий) из федерального бюджета.

Увеличение масштабов деятельности и финансовых расходов штатов и местных органов управления уже не покрывались за счет «традиционных» источников доходов: общий налог с продаж для штатов и поимущественный налог для местных властей, так как это потребовало бы резкого увеличения ставок налогообложения. Выход из создавшегося положения нашли во введении на региональном и местном уровнях новых видов налогов и прежде всего индивидуальных подоходных налогов и налогов на прибыли корпораций.

Рост штатных и местных налогов привел к широкому общественному движению, названному «бунтом налогоплательщиков». В результате в 14 штатах были приняты конституционные поправки или законодательные о фиксированном уровне поимущественного налогообложения и ограничении размеров расходов органов управления на штатном и местном уровне. В целом эти меры привели к тому, что на рубеже 80-х годов впервые за послевоенный период штаты и местные власти были поставлены перед необходимостью не то что создавать новые органы управления, а даже ликвидировать действующие.

Пришедшая в начале 80-х годов к власти республиканская администрация Р.Рейгана выступила под лозунгом «восстановления прав штатов» и создания «сбалансированной здоровой федеральной системы». Республиканцы выдвинули радикальную программу построения «нового федерализма», суть которой сводилась к фактическому освобождению федерального правительства от ответственности за выполнения многих социально-экономических функций, переложив ее на штаты и местные власти.

Одно из важнейших направлений реформирования государственных органов управления — это централизация полномочий федерального правительства по трем основным направлениям:

Ø — замена узко функциональных «категориальных» субсидий «блоковыми», представляющими большую свободу в использовании федеральных субсидий в разных сферах деятельности (коммунальное хозяйство, подготовка рабочей силы и пр.);

Ø — поэтапная передача штатам всей ответственности за финансирование 43 крупных программ в области транспорта, образования, трудоустройства, коммунального обслуживания и социального обеспечения на 30 млрд. долларов, а также налоговых источников финансирования этих программ;

Ø — ослабление регламентирующих постановлений федеральных ведомств в отношении территориальных органов власти, причем обоснованными считались постановления федерального центра, «потенциальная выгода для общества от которых превышает потенциальные затраты, которые оно несет вследствие их принятия», т.е. эти затраты и выгоды должны быть официально подсчитаны.

По первому направлению в 1981г. было проведено объединение 76 «категориальных» программ и 9 «блоковых». Но в последующие годы Конгресс отклонил предложения правительства о создании новых «блоковых программ», т.к. одновременно предлагалось и значительное сокращение общего объема их финансирования. За предоставление большей свободы в расходовании федеральных субсидий штаты получили их в среднем на 20% меньше.

Второе направление программы «нового федерализма» было отклонено конгрессом США.

Третье направление не было реализовано, поскольку подсчитать реальную величину затрат и выгоды от регламентирующих постановлений правительства, во-первых трудно, во-вторых, этот подсчет может производиться весьма произвольно в зависимости от методики или от неявно задаваемых сверху установок.

Частичное ослабление регулирования, предусмотренное программой «нового федерализма», затронуло следующие сферы:

Ø — охрана природных ресурсов;

Ø — общественный транспорт;

Ø — образование;

Ø — обеспечение безопасности труда.

При распространении этих мер практически на все регламентируемые сферы деятельности территориальных органов предусматривалось, что отмена федеральных постановлений должна компенсироваться принятием заменяющих их норм и стандартов на штатном и местном уровнях. В результате власти многих штатов даже расширили издание собственных регламентирующих постановлений относительно деятельности местных органов по программам, финансируемым федерацией и штатами.

Республиканская администрация проводила политику децентрализации параллельно с мерами по замораживанию и сокращению социальных статей федерального бюджета, в первую очередь, расходов на программы социальной помощи штатам и местным властям. Эти меры обосновывались необходимостью сокращения бюджетного дефицита, ликвидации неэффективных программ и экономии средств налогоплательщиков.

Политика сокращения федеральных ассигнований на нужды местных органов власти застало их в период кризиса общественной (находящейся в собственности государства) инфраструктуры. Ее составными элементами в США являются автомагистрали, мосты, порты, системы водоснабжения, водоочистки и канализации, ирригационные сооружения, общественные здания (школы, больницы, библиотеки, тюрьмы, пожарные депо и т.п.).

Общие итоги проведения политики «нового федерализма» таковы:

Ø — стратегия децентрализации ряда функций государственного управления была вызвана объективными обстоятельствами: огромным дефицитом федерального бюджета и неспособность центрального правительства выдерживать большую «нагрузку» со стороны производственной сферы при росте ее масштаба в сложности;

Ø — несколько возросло значение штатов как центров формирования и осуществления государственной экономической и социальной политики, но параллельно с этим возросли и масштабы финансовых трудностей у местных властей;

Ø — сильное противодействие Конгресса и многих лоббистских группировок организаций. Инерция бюрократического аппарата федеральной исполнительной власти не позволили реализовать значительную часть проектов по перестройке системы федеральных отношений.

Что касается взаимоотношений между штатами и местным самоуправлением, то в последние 2-3 десятилетия они определялись тенденцией к расширению децентрализации. Это было вызвано не только финансовыми трудностями, но и усложнением потребностей и интересов различных групп граждан, что обусловило белее тесный контакт муниципальных служб с общественностью, учет ее потребностей в проектах социального развития, финансируемых как за счет местных бюджетов, так и из дотаций федерации и штатов.

Одна из важных особенностей регулирования правового положения органов местного самоуправления заключается в том, что штат может представить муниципалитетам право осуществлять свои функции на принципе самоуправления. Он подразумевает право муниципалитетов решать самостоятельно вопросы местного значения независимо от штатов.



sitemap
sitemap